关于加快推进我市轨道交通场站及周边土地高质量综合开发的建议

领衔代表：叶俊能

以公共交通为导向的开发模式（简称TOD模式），已经成为现代城市规划建设的重要选择。近年来，宁波轨道交通积极借鉴国内外城市先进经验，结合宁波城市特点深入探索实践TOD开发，成功打造了东鼓道、杨柳郡、前殷等一批社会效益和经济效益俱佳的项目，形成了拆迁再利用地块开发、车场段上盖开发、地下空间开发利用、站点周边大区块开发四种成熟模式。然而，对标北京、上海、广州、深圳、成都等TOD开发先行城市，我市TOD发展在开发理念和推进机制上还有一定差距，主要问题表现在城市地标性的项目不多、TOD开发进度不够快、TOD开发立体度不足、站城一体化程度不高。问题产生的原因在于TOD工作顶层设计不完善，政策体系不够健全，缺乏一体化工作推进机制；利益共享机制不够完善，不同主体利益诉求差异大；土地储备保障相对不足，土地收储和资金平衡难。

随着第三期建设和市域铁路项目建设的全面铺开，轨道TOD开发迎来了新的更大发展契机,同时面临的制约因素也进一步凸显，亟需市级层面加强顶层设计，为加快推进我市轨道交通场站及周边土地高质量开发提供强有力保障。具体建议如下：

一是明确轨道交通综合开发范围。在做地实施主体方面，市轨道交通集团在轨道场站及周边土地规划、设计、报批、施工以及综合收益等方面具有显著优势，建议明确轨道交通开发范围原则上包括轨道交通一般站点半径500米、换乘站点半径800米、线路端头(含车场段等)用地边界范围线半径1000米以及TOD大区块。轨道交通开发范围作为一个原则性意见，目的是为轨道交通TOD综合开发提供基本依据，在具体实施过程中，仍需按照TOD发展原则以及地块具体情况来确定开发范围，其他城市同类政策文件也有类似规定。

二是创新TOD土地供应方式。轨道TOD开发的特点客观上要求创新供应方式和出让模式，如按用途实行分层供应，将使用权实行分层登记等。针对附于轨道交通地下设施且不具备独立开发条件的地下空间经营性项目，在规划、安全以及经济上都有着严苛的要求，外部单位几乎不具备独立实施开发条件，采用协议出让、划拨形式具有重要现实意义。建议针对轨道紧密结建地块可以采取带条件、带方案出让，通过“带方案招商做地”、“带资格条件出让”等模式，强化一二级开发联动，是提升轨道TOD地块开发价值的最有效手段，也是成都等城市TOD开发常见做法。

三是土地出让金计提应区分存量和增量。总的看，轨道存量建设用地做地成本远高于增量建设用地，按照现行30.2%市级统筹比例计提政策，存量建设用地做地成本与收益无法平衡。在增量土地有限的条件下，加大存量土地开发利用率是城市未来发展趋势和重要选择，建议优化土地出让收入分配机制，适当降低存量用地土地出让金计提比例。

四是创新TOD开发投融资模式。轨道交通综合开发项目的土地储备成本全部由市财政局保障。为加强TOD重大项目（如下应南片区）资金保障力度，建议拓展TOD项目多元化投融资渠道，支持企业自主开展筹融资活动，如通过银行贷款、债券、保险资金、市场化基金等各类金融产品，以及争取国家专项资金、创新探索城市更新基金等方式，赋能轨道交通综合开发，为TOD可持续发展提供强劲动力。

五是设立轨道交通发展基金。随着轨道交通建设还本付息高峰期临近，资金缺口较大，为避免出现债务风险，未雨绸缪设立轨道交通发展基金非常必要，建议从市辖区土地总出让金中计提8%（市级统筹30.2%内）作为轨道交通发展基金，用于平衡轨道交通建设资金及运营补亏。

六是强化政策保障。加快出台《关于加快推进宁波市轨道交通场站及周边土地高质量综合开发的实施意见》，鼓励和支持探索实践和创新突破，针对本建议提到的TOD工作机制、规划控制、开发范围、土地出让、预留结建、成本分担等方面的实施原则、流程体系进行明确，为切实推动轨道交通场站及周边土地高质量综合开发提供政策保障。

（建议主办单位：市自然资源规划局；协办单位：市财政局）